Paradigmas e desafios da legislação ambiental brasileira

Paradigmas e desafios da legislação ambiental brasileira

Embora possa causar surpresa aos leigos, o meio ambiente é legalmente protegido há algumas décadas. O Código Florestal, por exemplo, data de 1965. A lei 6.938 de 1981, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente está completando 25 anos em agosto. Foi uma lei de vanguarda para sua época em um Brasil que pouco se preocupava com o meio ambiente comparativamente aos dias de hoje.

Muito se aprendeu desde então e muitas e muitas outras leis foram criadas. Algumas eficazes e apropriadas, outras nem tanto. De todas elas, fica uma certeza: o meio ambiente é hoje – e já tem sido assim há alguns anos – uma grande preocupação não apenas brasileira, mas mundial. Prova disso são os freqüentes debates a respeito das inúmeras variáveis do tema, as palestras e os grupos de estudo e discussão formados por profissionais dos mais variados campos de atividade relacionados a meio ambiente.

O que se percebe no Brasil é que o maior envolvimento de profissionais não apenas do direito, mas sobretudo das mais variadas áreas científicas (biologia, geologia, oceanografia, engenharia, arquitetura - dentre muitas outras) em debates pela questão ambiental funciona cada vez mais como uma mola que impulsiona o governo. Esses debates têm cada vez mais chegado ao conhecimento do Poder Público, o que é benéfico para todas as partes.

Os ambientalistas, cada vez mais organizados, passaram a cobrar soluções do Poder Público de forma muito mais enérgica, impondo fundamentação nas decisões e maior proteção e clareza no processo legislativo ambiental.

Exemplo atual disso é a polêmica em torno da Lei 11.284/2006, recentemente sancionada pelo Presidente Luiz Inácio Lula da Silva. A referida lei dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável e cria órgãos que terão importante papel em tal gestão: o Serviço Florestal Brasileiro (SFB) – supervisor das concessões – e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF) – responsável pela arrecadação de recursos para a conservação de florestas.

Em linhas gerais, o maior objetivo dessa lei é a exploração do manejo de florestas públicas pelo setor privado mediante licitação, sem que o poder público perca a posse, nem a propriedade, claro, de tais áreas.

A ala não jurídica de ambientalistas aprovou a iniciativa por entender que essa pode ser a melhor opção para o meio ambiente no momento. Seria o equilíbrio entre a proteção excessiva do meio ambiente -- que muitas vezes impossibilita o seu uso sustentável --, e o criminoso desmatamento pelo homem. Por manejo entenda-se a exploração sustentada de madeira, frutas, óleos, sementes, fibras entre outros.

Como não raro noticiam nossos jornais, nossas florestas têm sido vítimas de desmatamento desenfreado e ilegal por madeireiras clandestinas. Nesse passo, a gestão de florestas poderia trazer valioso monitoramento dessas florestas, já que as vencedoras da licitação – entidades identificáveis -- seriam responsáveis por tais áreas e, conseqüentemente, responderiam civil, administrativamente e criminalmente, por eventual manejo irregular e ilegal.

Outras previsões contidas na lei também representam um avanço. Tal como já existe nos processos de licitação de hidrelétricas e termelétricas, a obtenção de licença ambiental prévia é uma exigência que traz maior segurança ao investidor. Nesse ponto, a agilidade dos órgãos ambientais será imprescindível.

Contudo, as maiores preocupações desse grupo de ambientalistas da ala não jurídica são três: (i) o tempo que o governo deve levar no mapeamento das áreas sujeitas a licitação, (ii) o retorno dos recursos investidos pelos particulares na preservação das florestas e (iii) a fiscalização de tais áreas após o processo de licitação.

Especialmente na Amazônia (para onde estão direcionados os grandes interesses neste novo modelo de gestão), o governo não conhece todas as áreas e necessitará de uma vasta auditoria para definir o que poderá ser objeto de manejo florestal.

Quanto ao segundo ponto, o princípio da transparência deverá ser a mola mestra da utilização dos recursos provenientes dos processos de licitação. Essa é a única forma efetiva de preservação das florestas. Além disso, é importante que o orçamento anual contemple, na proporção necessária, os gastos que o governo deverá incorrer com a fiscalização das áreas licitadas a particulares.

Já na ala ambientalista composta por juristas, o debate toma contornos um pouco mais formais. A maior polêmica hoje em círculos de discussão de juristas ligados à área ambiental é o veto presidencial ao parágrafo 4º do artigo 10 da Lei 11.284/2006. Tal dispositivo continha a seguinte redação: “O Paof [Plano Anual de Outorga Florestal] deverá ser submetido à prévia aprovação pelo Congresso Nacional quando incluir a concessão de florestas públicas com área superior a 2.500 HA (dois mil e quinhentos hectares), nos termos do inciso XVII do art. 49 da Constituição Federal”.

O veto presidencial, segundo o qual o “texto aprovado pelo Congresso Nacional se contrapõe ao princípio apontado no inciso VIII do art. 2 – que diz: ‘a garantia de condições estáveis e seguras que estimulem investimentos de longo prazo no manejo, na conservação e na recuperação de florestas;’ uma vez que determina sistemática de submeter o Plano Anual de Outorga Florestal ao Congresso Nacional, o que vincula sua aprovação, inclusive, a contingências políticas de curto prazo, além de criar novos processos administrativos para a tramitação da matéria” não foi bem recebido, em razão da violação ao artigo da 49, inciso XVII da Constituição Federal. Segundo tal inciso, o Congresso Nacional possui competência exclusiva para “aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares”.

Neste ponto, respeitáveis juristas têm argumentado que, considerando-se que o manejo florestal será feito em terras públicas e que a Constituição Federal previu forma expressa de aprovação de concessões para explorações dessa natureza, nem mesmo a pressa em agilizar o processo de licitação e assegurar garantias aos vencedores de tal processo em áreas superiores a dois mil e quinhentos hectares poderá se sobrepor ao interesse constitucional.

A demasiada celeridade buscada pelo governo federal por meio do veto ao parágrafo 4º do artigo 10 da referida lei pode trazer prejuízos incalculáveis, tendo em vista que o que está em jogo é a proteção do meio ambiente, direito difuso, e sua exploração de forma sustentável. Deve, ainda, ser mencionado que a exclusão do Congresso Nacional no processo de licitação de áreas superiores a dois mil e quinhentos hectares fere não apenas o artigo 49, inciso XVII da Constituição Federal, mas os princípios de transparência, publicidade e eficiência.

A questão ainda não está totalmente definida e os ambientalistas ainda buscarão a efetividade da Constituição Federal. De qualquer forma, a principal lição que temos verificado nos últimos anos é a de que todos os debates em torno das questões ambientais tendem a ser bastante sadios, já que envolvem especialistas de diferentes disciplinas e bagagem profissional, trazendo sua indispensável contribuição ao poder público e, em última análise, à proteção do meio ambiente.

*Kárim Ozon e Lívia Miné, professoras da FGV Direito Rio e sócias de Veirano Advogados